深圳市罗湖区民办教育协会
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民促法实施条例征求意见稿详细解读

4月20日,教育部出台关于《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(征求意见稿)》,对原有《实施条例》内容做了较大范围的调整,对31个原条文进行了修改,新增19个条文,删除8个条文,同时调整了章节结构。


围绕《实施条例》修订工作,教育部开展了广泛的调研,广泛征求了相关领域专家学者和全国人大代表、全国政协委员的意见建议,委托有关高校和科研机构围绕《实施条例》修订的重点难点问题开展课题研究,调研10余个省份,走访100多所民办学校,召开了80余场座谈会,在此基础上起草了修订的草案。草案形成以后,又分别邀请民办教育研究专家、民办学校校长、民办学校举办者、民办培训机构负责人以及法学专家召开多次座谈会,听取意见。此后,又征求了国务院有关部门和地方教育行政部门的意见,经过反复研究修改,形成了目前的《征求意见稿》。

本文对征求意见稿的内容进行了总结和梳理点评。


1、市场关心的几个问题

①  收紧公办教育资源,明晰“公民”产权界限,利好独立运营的民办教育集团;

②  进一步规范民办教育管理,有望促进行业集中度提升,利好龙头;

③  以VIE结构协议控制国内办学主体,以外资服务公司向学校收取管理费具有合法性,但要遵循“公开、公平、公允的原则”,强化监督;

④  在线教育获准申请办学许可,有利于在线教育进行市场扩张及进一步资本运作。


2、对几类上市公司的影响

①  民办高等教育上市公司:

财务管理趋严、土地政策营利性和非营利性学校差异化等,将对负债率较高的单体高等教育民办学校提出更高的资金要求,导致其出售意愿提升,行业集中度将提高,长期看利好融资渠道通畅的上市公司。

②  民办K12上市公司:

以服务费方式转移学校收益的方式在一定程度上受到认可,市场的担心部分落地;政策收紧公办资源,划分“公民”产权界限,将导致一批学校出售意愿提升,降低民办基础教育标的一级市场价格;此外公办资源的收紧,将削弱部分“伪民办”学校的竞争力,利好独立运营的民办K12教育集团。

③  国际学校上市公司:

境外教材正式被允许使用;新进入者将面临更严格的审批(省级以上教育机构审批),利好龙头。


3、逐条分析



第一章    总则(加强民办学校党的建设)


第三条 各级人民政府应当依法支持和规范社会力量举办民办教育,鼓励、引导和保障民办学校依法办学、自主管理、提高质量、办出特色,满足多样化教育需求。

第四条 民办学校应当坚持中国共产党的领导,坚持社会主义办学方向,坚持教育公益性,落实立德树人根本任务。民办学校中的中国共产党基层组织贯彻党的方针政策,发挥政治核心作用,依据法律、本条例和国家有关规定参与学校重大决策并实施监督。


点评:

对民办教育态度明确——鼓励引导,满足多样化教育需求,坚持党的领导。


第二章    民办学校的设立


第五条:鼓励设立基金会依法举办民办学校。以捐资等方式举办,不设举办者的非营利性民办学校,其办学过程中的举办者权责由捐赠人、发起人或者其代理人履行。在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办实施义务教育的民办学校;举办其他类型民办学校的,应当符合国家有关外商投资的规定。


点评:

①  再次强调外商投资者不得举办实施义务教育的民办学校;自2011年《外商投资产业指导目录》出台以来,“义务教育”始终列于外商禁止投资的清单,此次并非新增,只是进一步强调;目前枫叶教育、宇华教育等涉足K12教育的上市公司,普遍采用设立外资服务公司为学校提供咨询的方式向学校收取服务费,实现收益的转移;

②  “国家有关外商投资的规定”主要指《中华人民共和国外资企业法》以及《外商投资产业指导目录》对外资投资教育行业的限制,无重大变化。


第七条 公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校参与举办非营利性民办学校的,应当经主管部门批准,并不得利用国家财政性经费,不得使用在职教师,不得影响公办学校教学活动和教育质量。公办学校参与举办的民办学校应当具有法人资格,具有与公办学校相分离的校园、基本教育教学设施和独立的专任教师队伍,实行独立的财务会计制度,独立招生,独立颁发学业证书。实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。


点评:

①  对K12教育而言,全国范围内存在大量产权关系尚未清晰切割的受公办资源支持的“民办”学校;政策对公办教育资源监管趋严之后,大批地方“民办”学校会面临转为公办或投入相应资本划分为民办的选择;基于财政资源的限制,地方教育局可能会倾向于选择出售该类学校;我们认为结果是:民办K12学校价格走低,且独立运营的民办学校在生源竞争中获得更大优势。

②  对高等教育而言,独立学院受影响较大;政策的出台可能会驱使上市公司与原合作大学进行切割。


第九条 举办民办学校,应当按时、足额履行出资义务。民办学校存续期间,举办者不得抽逃出资,不得挪用办学经费。举办者依法募集资金办学的,所募集资金应当主要用于办学,并应当向审批机关报告募集资金使用情况,建立信息披露制度。举办者不得向学生、学生家长筹集资金举办民办学校。


点评:

说明举办者可以进行募资办学,为学校举办者IPO提供了法律依据。



第十一条 非营利性民办学校举办者变更的,应当签订变更协议,并不得从变更中获得收益;民办教育促进法修改决定公布前设立的民办学校,原举办者与继任举办者可以协议约定变更收益,但不得超过其依据法律法规和省、自治区、直辖市具体政策可以取得的出资补偿、办学奖励等合法权益。民办学校的举办者不再具备法定条件的,应当在6个月内向主管部门提出变更;逾期不变更的,由审批机关或者主管部门责令变更。 举办者为法人的,其控股股东和实际控制人应当符合法律、行政法规规定的举办民办学校的条件,控股股东和实际控制人变更的,应当报主管部门备案并公示。


第十四条 设立实施学前教育、中等以下学历教育的民办学校,由县级以上地方人民政府教育行政部门参照同级同类公办学校设置标准审批,具体办法由省级人民政府教育行政部门制订。实施高等学历教育的民办学校,由省级人民政府或者国务院教育行政部门审批。设立实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校由县级以上人民政府人力资源社会保障部门按照国家规定的权限审批,并抄送同级教育行政部门备案。


点评:

明确了设立审批程序。

①  学前教育及K12民办学校的设立由省级政府制定管理办法、县级以上地方政府进行审批;②  高等学历教育由省级及以上教育部门审批;③  非学历教育的职业技能培训教育,需由县级及以上政府部门审批,同级教育行政部门备案即可。


第十五条 设立招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年,实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办学校(以下称民办教育培训机构),应当依据民办教育促进法第十二条的规定,由县级以上人民政府教育行政部门审批。利用互联网技术在线实施前款规定的文化教育活动,以及职业资格培训或者职业技能培训活动的,应当取得相应的互联网经营许可,并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门申请办学许可。设立面向成年人开展文化教育培训、非学历继续教育,或者实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的培训机构,可以直接申请法人登记,但不得开展第一款规定的文化教育活动。法律、法规以及国务院其他行政规范性文件另有规定的从其规定。

设立民办教育培训机构应当具备与所实施教育活动相适应的场地、设施设备、办学经费、管理能力、课程资源、相应资质的教学人员等。具体办法由省级人民政府教育行政部门会同有关部门制定。


点评:

①  设立民办教育培训机构由县级以上教育局审批;

②  互联网教育需获得互联网经营许可,并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门申请办学许可;此项允许在线教育申请办学许可,为在线教育提供了法律依据,有利于在线教育的市场扩张和进一步资本运作。


第二十条 实施学历教育的营利性民办学校注册资本应当与学校类别、层次、办学规模相适应。其中,实施高等学历教育的注册资本最低限额为2亿元人民币;实施其他学历教育的,注册资本最低限额为1000万元人民币。前款规定的营利性民办学校批准筹设时,举办者实缴资金到位比例应当不低于注册资本的60%;正式设立时,注册资本应当缴足。


点评:

设置注册资本最低限额,保证办学质量,进一步增强了学历教育办学壁垒。



第三章    民办学校的组织与活动


第二十八条 实施高等教育和中等职业学历教育的民办学校,可以根据国家有关规定,按照办学宗旨和培养目标自主设置专业、开设课程、选用教材。实施普通高中教育、义务教育的民办学校,应当按照国家规定的课程标准实施教育教学活动,选用相应教材;可以在国家课程之外自主开设有特色的课程实施教育教学活动,使用境外教材的,应当经省级以上教育行政部门批准。法律、行政法规另有规定的,从其规定。


点评:

①  民办学校可以在国家课程之外自主开设特色课程;  

②民办学校使用境外教材的,应当经省教育局批准;  

③此项一方面使现有国际学校的课程合法化,一方面将提升国际学校进入壁垒,因为境外教材将需要省级以上教育行政部门的审批。


第三十条 实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等招生权,可以在审批机关管辖的区域和核定的办学规模内,自主确定招生的方案、标准和方式,开展招生活动。省级人民政府教育行政部门可以制定具体办法,允许民办学校适当扩大招生范围。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。县级以上地方人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇,不得设置跨区域招生障碍,实行地区封锁。民办学校招收学生应当遵守招生规则,维护招生秩序,公平公正录取学生。实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织入学考试或者测试。民办学校招收境外学生,按照国家有关规定执行。


点评:

实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织入学考试或者测试。



第五章    民办学校的资产与财务管理


第四十二条 非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来,应当使用在主管部门备案的账户。主管部门会同相关部门对该账户实施监督,组织审计。营利性民办学校收入应当全部纳入学校开设的银行结算账户,办学结余分配应当在年度财务结算后进行。


点评:

对民办学校财务管理更为严格,有利于整饬市场:对于负债水平较高、资金周转困难的高等教育学校而言,“办学结余分配应当在年度财务结算后进行”的政策会对其经营产生重大的影响,可能进一步危及到其资金链周转;此项政策实施后,一级市场中民办高校供给可能会增加,进而价格下降;民办高校市场集中度进一步提升,利好上市公司。


第四十三条 非营利性民办学校与利益关联方发生交易的,应当遵循公开、公平、公允的原则,不得损害国家利益、学校利益和师生权益。违反本款规定造成损失的,应当承担赔偿责任或者依法承担其他法律责任。非营利性民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。理事会、董事会或者其他形式决策机构审议与利益关联方交易事项时,与该交易有利益关系的决策机构成员应当回避表决,也不得代理其他成员行使表决权。利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、理事、董事、监事等以及与上述组织或个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或个人。


点评:

此条针对外资企业通过协议控制国内义务教育学校,“利益关联方”指外商服务公司;说明政策默允了外商服务公司的存在;非营利性民办学校与利益关联方发生交易的,可以公开、公平、公允的原则进行,承认了管理费模式的合理性;对K12民办教育集团是为利好。



第七章    支持与奖励


第五十二条 民办学校享受国家统一规定的税收优惠政策。非营利性民办学校适用国务院财政部门、税务部门发布的关于公办学校的税收优惠政策;营利性民办学校适用国家鼓励发展的相关产业政策,享受相应的税收优惠,具体办法由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。民办学校用电、用水、用气、用热,执行与公办学校相同价格政策。


点评:

明确民办学校享受税收优惠政策。


第五十四条 民办学校建设用地按照科教用地管理。地方人民政府在制定闲置校园综合利用方案时,应当考虑当地民办教育发展需求。新建、扩建非营利性民办学校,地方人民政府应当按照与公办学校同等原则,以划拨等方式给予用地优惠。实施学前教育、学历教育的民办学校使用土地,地方人民政府可以依法以招拍挂或协议方式供应土地,也可以采取长期租赁、先租后让、租让结合的方式供应土地,土地出让价款和租金,可以给予适当优惠并可以在规定期限内按合同约定分期缴纳。


点评:

土地政策由地方人民政府确定,各地政策有待具体确定;在非营利性民办学校和营利性民办学校区别对待的大背景下,营利性民办学校可能要负担更高的土地成本,进一步提高了民办学校举办者的资金壁垒;已上市公司融资途径通畅,而未上市的民办学校融资途径有限,此条可能加重小型民办学校的资金负担,利好已上市公司。


第五十七条 县级人民政府根据本行政区域实施学前教育、义务教育或者其他公共教育服务的需要,可以与民办学校签订协议,以购买服务等方式,委托其承担相应教育任务。


点评:

明确规定公办学校可向民办学校购买服务,有望拓宽民办学校收入来源。


第五十九条 鼓励、支持保险机构设立适合民办学校的保险产品,探索建立行业互助保险等机制,为民办学校重大事故处理、终止善后、教职工权益保障等事项提供风险保障。金融机构可以在风险可控前提下开发适合民办学校特点的金融产品。民办学校可以以未来经营收入、知识产权等进行融资。举办民办学校的基金会等法人组织可以利用自身资产或者向学校提供的服务等合法权益进行融资,用于学校发展。